A evolução da legislação de barragens no Brasil será tema de debate no CBMINA

20 de abril de 2021

A segurança de barragens é tema de destaque no setor mineral brasileiro nos últimos anos e a busca pela sua evolução reflete em relevantes modificações na legislação específica relacionadas a essas estruturas, em nível federal e estadual. O assunto será debatido no painel “A Evolução da Legislação de Barragens no Brasil”,  durante a 10ª edição do Congresso Brasileiro de Minas a Céu Aberto e Minas Subterrâneas (CBMINA), no dia 29/4, de 9h50 às 10h40. 

“Este é um tema complexo. Exige um esforço coletivo em prol das boas práticas relacionadas à segurança de barragens na mineração. Os métodos de monitoramento e a implantação de medidas de segurança pelo setor mineral brasileiro avançaram consideravelmente nos últimos anos.  E, da mesma forma, é necessário que a legislação acompanhe este processo de evolução”, afirma o diretor de Sustentabilidade e Assuntos Regulatórios do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) e moderador do painel, Júlio Nery. 

Participe gratuitamente

Para participar gratuitamente do CBMINA clique em https://ibram.org.br/evento/10-cbmina/. O evento já conta com mais de 1.000 mil inscritos. Apenas os minicursos terão inscrição a preços acessíveis. São quatro opções em áreas como geoestatística, tecnologias digitais para o planejamento de mina, riscos em saúde e segurança ocupacional e gerenciamento de riscos geotécnicos. Os minicursos serão conduzidos por renomados especialistas do setor mineral nacional e internacional. Veja a programação completa neste link. 

Legislação de barragens de mineração 

A advogada da Cescon Barrieu e palestrante do painel, Paula Azevedo, ressalta a importância de eventos como o CBMINA e as discussões da comunidade acadêmica, para aguçar o olhar crítico dos operadores e técnicos, o que deverá também refletir sobre o ordenamento jurídico. “A prevalência da implementação dos procedimentos de segurança de barragens no cotidiano atesta a fragilidade de alguns pontos da legislação, especialmente aqueles que privilegiam prazos, revelando existir temas que devem ser estudados com maior criticidade para que alterações normativas pertinentes sejam pleiteadas perante as autoridades do Poder Legislativo e do Poder Executivo, sempre sob o viés de proporcionar garantia da segurança e da salvaguarda das pessoas e do meio ambiente”, diz. 

Para Azevedo, as normas recentes de maior relevância para o setor mineral são: a Lei nº 14.066/2020, que alterou a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), instituída pela Lei nº 12.334/2010; as resoluções expedidas pela Agência Nacional da Mineração (ANM); e  a Lei Estadual nº 23.291/2019, que instituiu a Polícia Estadual de Segurança de Barragens (PESB), em Minas Gerais, em território mineiro e suas sucessivas regulamentações infralegais, que abriu caminho para outras regras estaduais no Brasil. 

“A aplicação da legislação referente às barragens de mineração traz inúmeros desafios aos empreendedores, seja pelo ineditismo das medidas legais estabelecidas, seja pelas mudanças significativas ou, ainda, seja pelos curtos prazos estabelecidos pelas normas. Existem outros desafios relacionados à implementação das diretrizes trazidas por guias internacionais que, também, de forma inédita, não se limitaram ao aspecto técnico do gerenciamento das estruturas de disposição de rejeito, já que propuseram uma profunda alteração da cultura de gestão e governança dos empreendedores”, afirma a advogada. 

O painel também contará com a presença do gerente de Segurança de Barragens de Mineração da ANM, Luiz Paniago Neves. 

Sobre o CBMINA 

A 10ª edição do Congresso Brasileiro de Minas a Céu Aberto e Minas Subterrâneas (CBMINA), organizado pelo IBRAM, em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), será 100% online e ocorrerá nos dias 28 e 29 de abril. Apenas os minicursos terão inscrição paga.

O evento será constituído de conferência magna, plenárias, sessões técnicas, workshops, debates, apresentação e premiação de trabalhos técnicos relativos à mineração. Além disso, também terá um espaço para exposição de marcas, produtos e equipamentos por parte dos patrocinadores.

Entre as principais finalidades está a promoção de um intercâmbio de ideias entre estudantes, professores, pesquisadores, autoridades, executivos e profissionais ligados ao setor mineral. A principal ideia é que os interessados apresentem publicamente novas proposições e abordagens para evolução constante da atividade mineral brasileira.

Acesse a programação e faça a sua inscrição no site https://ibram.org.br/evento/10-cbmina/. 

Patrocinadores

Até o momento, o CBMINA conta com o patrocínio ouro da Mineração Taboca, AngloGoldAshanti, Nexa Resources, Minimax e patrocínio prata da Mosaic Fertilizantes.

Apoiadores

Figuram como apoiadores institucionais e editoriais do evento: Grêmio Mínero-Metalúrgico Louis Ensch da UFMG, SAFF Engenharia, revistas Brasil Mineral, In The Mine, Eae Máquinas, Mineração & Sustentabilidade, os sites Notícias de Mineração Brasil, Brasil Mining Site, Conexão Mineral e da Revista Holos.

Veja a entrevista completa com a advogada da Cescon Barrieu, Paula Azevedo

IBRAM: No geral, quais foram as principais mudanças da legislação de barragens no Brasil nos últimos anos, na visão das mineradoras? Há conflitos entre a legislação de Minas Gerais e a federal? 

A legislação sobre barragens de mineração vem passando por modificações relevantes nos últimos anos – seja em nível federal, seja em nível estadual. Sobre o tema, as normas recentes de maior relevância são (i) a Lei nº 14.066, de 30 de setembro de 2020, que alterou a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB),  instituída pela Lei nº 12.334/2010; (ii) os atos normativos infralegais (Resoluções) expedidos pela Agência Nacional de Mineração (ANM); e (iii) a Lei Estadual nº 23.291, de 25 de fevereiro de 2019, que instituiu a Polícia Estadual de Segurança de Barragens (PESB) em território mineiro e suas sucessivas regulamentações infralegais, que abriu caminho para outras regras estaduais no Brasil.

Dentre as recentes alterações normativas, destacamos três que têm surtido grandes discussões entre os empreendedores e agentes fiscalizadores:

– Proibição da utilização de barragens de alteamento a montante e determinação da descaracterização das já existentes

Neste ponto, além das inúmeras discussões que circundam esta determinação, ressalta-se as disposições divergentes quanto aos prazos de descaracterização indicados no âmbito da regulamentação da política nacional e aquele indicado na política mineira. A nosso ver, esta divergência há de ser conciliada. Isto corresponde a uma diretriz da Lei nº 23.291/2019 que prevê a implementação da PESB de modo integrado com a dispositivos da PNSB.

Parece-nos mais razoável, quanto a este ponto, priorizar a segurança do procedimento técnico de descaracterização, mesmo que imponha a sua conclusão em um tempo mais elastecido, em detrimento da fixação de prazos legais comuns a todas as barragens alteadas pelo método a montante, desprezando-se as peculiaridades de cada estrutura – o que deve ser levado em consideração pelos agentes fiscalizadores. Nesse sentido, acertada a previsão da Resolução ANM nº 13/2019 que dispõe expressamente que a Agência “poderá, a seu critério, em casos excepcionais e quando devidamente justificado pelo interessado, estabelecer prazos e obrigações distintas das previstas nesta Resolução”. Sabe-se que a descaracterização de uma estrutura é algo que envolve inúmeras discussões técnicas, seja pelo ineditismo das determinações legais e infralegais, seja pelos riscos inerentes ao processo de descaracterização das barragens alteadas pelo método a montante. Desta forma, é primordial a avaliação do caso concreto pelos agentes fiscalizadores de modo a permitir, nas hipóteses excepcionais, o estabelecimento de prazos e obrigações próprias.

– Ampliação do escopo do Plano de Ação Emergência (PAE)

Para este item, o distanciamento entre as regras expedidas no âmbito nacional e aquelas expedidas em regulamentação à PESB de Minas Gerais é ainda maior.

No âmbito nacional, ainda resta pendente a revisão da Portaria da ANM em consonância com as novidades trazidas pela Lei nº 14.066/2020. No entanto, ainda que sem alinhamento completo com a nova PNSB, a Agência inaugurou o procedimento de Avaliação de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM – ACO, que deverá ter como resultado a (i) elaboração de Relatório de Conformidade e Operacionalidade do Plano de Ação de Emergência para Barragens de Mineração (PAEBM) e (ii) emissão de Declaração de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM – DCO. Este procedimento está sendo amplamente discutido pelos auditores atuantes e experientes com a matéria, uma vez que têm buscado criar um escopo de atuação consistente para absorver o grau de exigência da norma.

Em contrapartida, a PESB, além de ter elastecido, em caráter inaugural, o escopo do PAE, trouxe uma regulamentação absolutamente facetada e que tem sido objeto de regulamentação por agentes múltiplos, cabendo a cada um deles análises e aprovações parciais do documento. Esta trajetória múltipla de análise e aprovação tende a ser desafiadora, não apenas sobre o âmbito da tramitação do processo de licenciamento ambiental, o que poderá delongar sobremaneira o prazo da expedição das licenças ambientais, mas até mesmo para as atualizações e implementação rápida, se necessário. 

– Sistema automatizado de monitoramento e de acionamento das sirenes

A obrigatoriedade de instalação de sistema automatizado de monitoramento e de acionamento das sirenes das barragens de mineração foi inaugurada pelas normativas da ANM e tem sido um desafio para os empreendedores. Inúmeras são as discussões técnicas de modo a estabelecer critérios seguros, conservadores e assertivos para um entrelace certeiro entre o monitoramento e o alerta a ser feito, em caso de necessidade. Sabe-se que as novas normas buscam prover critérios cada vez mais objetivos na gestão de segurança de barragem, na tentativa eliminar as incertezas de acionamento das sirenes que, porventura, pudessem ter que passar pelo filtro do técnico responsável pela estrutura para o alerta. A despeito da finalidade genuína dos agentes normativos, a implementação da obrigação pode ser considerada mais um desafio para os empreendedores de barragens, na medida que se busca estabelecer premissas robustas para promover o acionamento eficiente das sirenes e evitar acionamentos não intencionais, que poderiam acabar por desacreditar os alertas.

IBRAM: Qual o principal desafio das mineradoras para estruturar o gerenciamento de barragens, de acordo com a legislação?

A aplicação da legislação referente às barragens de mineração traz inúmeros desafios aos empreendedores, seja pelo ineditismo das medidas legais estabelecidas, seja pelas mudanças significativas ou, ainda, seja pelos curtos prazos estabelecidos pelas normas. Ademais, a implementação conciliada das diversas obrigações legais instituídas no âmbito da PNSB e aquelas trazidas pelos Estados tem causado inúmeras discussões.

Para além destes inúmeros desafios relacionados à aplicação da legislação e a necessidade de conciliação das obrigações, surgem discussões atinentes à governança no processo de gestão de segurança de barragens, o que foram reforçadas por diversas  determinações legais e normativas instituídas com a finalidade de garantir a aplicação das melhores práticas. Paralelamente, surgem também tantos outros desafios relacionados à implementação das diretrizes trazidas por guias internacionais que, também de forma inédita, não se limitaram ao aspecto técnico do gerenciamento das estruturas de disposição de rejeito, já que propuseram uma profunda alteração da cultura de gestão e governança dos empreendedores. 

Assim, a conformidade com guides como o recente “Padrão Global da Indústria para a Gestão de Rejeitos – ICMM 2020”, por exemplo, não se limitam a temas especificamente técnicos relacionados à segurança e a integridade das estruturas de disposição de rejeitos, pois sugerem a implementação de políticas, sistemas e responsabilidades de gestores, bem como a habilitação da figura do Engenheiro de Registro, o estabelecimento e implementação de níveis de revisão como parte de um sistema robusto de gestão da qualidade e de riscos das estruturas em todas as suas fases, o desenvolvimento de uma cultura organizacional que promova a aprendizagem, a comunicação e o reconhecimento precoce de problemas, e, ainda, o estabelecimento de  um processo para a apresentação de denúncias com medidas de proteção para denunciantes.

 IBRAM: Como avalia a Legislação de Barragens no Brasil, em relação a outros países com atividades minerárias?

A segurança de barragens é tema de destaque no setor mineral brasileiro nestes últimos anos, o que atraiu reflexos na legislação que trata especificamente destas estruturas.

Desde de 2010 o tema foi regulado pela Lei Federal nº 12.334, que instituiu a Política Nacional de Segurança de Barragens (PBSN), e nos últimos seis anos tem se notado um maior esforço da Agência Nacional de Mineração e dos Estados, principalmente de Minas Gerais, para tornar mais robusto o arcabouço normativo aplicável às barragens de mineração.

De acordo com o relatório do Banco Mundial, “vários países do mundo, inclusive o Brasil, têm se preocupado em legislar sobre o tema segurança de barragens. Destacam-se Estados Unidos, Canadá, Austrália, Portugal e Espanha em uma lista de mais de 50 países”. Países como EUA, Austrália e Canadá iniciaram programas de segurança de barragens entre as décadas de 70 a 90. Entretanto, a positivação da matéria não trouxe uma aplicação única no âmbito nacional, isto é, observa-se determinações diferenciadas para operadores de barragens de acordo com as regiões administrativas do mesmo país em que exercem sua atividade base.

Embora jovem no Brasil, a legislação de segurança de barragens de mineração permite perceber uma aproximação com os melhores e mais atualizados padrões adotados internacionalmente . No cenário internacional, inclusive, é possível destacar diversos guias de boas práticas, assumindo atualmente o maior destaque aquele chamado de “Novo Padrão para a Gestão de Rejeitos”, pois desenvolvido através de um processo independente, que por sua vez veio a ser organizado em conjunto pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), Princípios para o Investimento Responsável (PRI) e pelo Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM) em março de 2019.

 IBRAM: Como avalia o impacto dos acidentes em Mariana e em Brumadinho na legislação de barragens?

Os rompimentos das barragens Fundão, em Mariana, e B1, em Brumadinho, causaram sensíveis alterações na regulação sobre barragens de mineração a nível nacional e nos Estados, principalmente em Minas Gerais.

Em novembro/2015, quando ocorreu o rompimento da Barragem Fundão, já estava vigente a Política Nacional de Segurança de Barragens, instituída pela Lei Federal nº 12.334/2010. Após o rompimento, o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) editou a Portaria nº 70.389/2017 para revogar as Portarias nº 416/2012 e 526/2013 e atualizar a regulamentação das barragens de mineração a nível nacional, o que envolve (i) o cadastramento das barragens no Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração (SIGBM), (i) a elaboração do Plano de Segurança de Barragens e a implementação do Plano de Ação Emergencial (se necessário), (iii) a definição da periodicidade e da finalidade das inspeções de segurança e (iv) a realização de auditorias técnicas.

A partir do rompimento da Barragem B1, ocorrido em janeiro/2019, foi editada a Lei nº 14.066/2020, que introduziu alterações e inclusões significativas na PNSB, e a ANM editou uma série de atos normativos relevantes em matéria de segurança de barragens de mineração (como as Resoluções nº 13/2019, 32/2020, 40/2020, 51/2020 e 56/2021).

No âmbito do estado de Minas Gerais, a Lei Estadual nº 23.291/2019 instituiu a Política Estadual de Segurança de Barragens (PESB) e diversas normas sobre o tema vêm sendo editadas desde então, como os Decretos Estaduais nº 48.078/2020 e 48.140/2021 e as diversas resoluções e atos normativos dos mais diversos órgãos fiscalizadores.

 IBRAM: Acredita que eventos como o CBMINA e também a comunidade acadêmica podem contribuir na evolução da legislação de barragens no Brasil? 

A implementação de (ou o incremento das) boas práticas relacionadas à segurança das barragens de mineração é uma demanda crescente do setor mineral brasileiro, sobretudo após os rompimentos das barragens ocorridos nos últimos anos. Da mesma forma que os métodos de monitoramento e de implantação das medidas de segurança têm avançado tecnicamente, o regramento jurídico também deve evoluir para permanecer sempre atualizado à realidade fática e à finalidade à qual se destina.

Os eventos como o CBMINA e as discussões da comunidade acadêmica são essenciais, sobretudo, para aguçar o olhar crítico dos operadores e técnicos, o que deverá também refletir sobre o ordenamento jurídico. A prevalência da implementação dos procedimentos de das segurança de barragens no cotidiano atesta a fragilidade de alguns pontos da legislação,  especialmente aqueles que privilegiam prazos, revelando que existem temas que devem ser estudados com maior criticidade para que alterações normativas pertinentes sejam pleiteadas perante as autoridades do Poder Legislativo e do Poder Executivo, sempre sob o viés de proporcional garantia da segurança e da salvaguarda das pessoas e do meio ambiente.

Por isso, é inegável a contribuição que os eventos como o CBMINA e que a comunidade acadêmica podem prestar à produção normativa relacionada às barragens no Brasil.